Aide alimentaire

Aide et sécurité alimentaires: des notions évolutives

Aujourd'hui, on définit traditionnellement l'aide alimentaire comme un don ou une vente de produits alimentaires à un pays à des conditions exceptionnelles. Son origine peut être bilatérale (en provenance d'un seul autre pays) ou multi-latérale (en provenance d'organismes internationaux).

Trois types d'aide sont distingués:

• Aide programme : Cette aide sert à combler le déficit entre la demande nationale et l'offre, composée de la production domestique et des importations commerciales. Elle permet une économie de devises dans le pays bénéficiaire, en remplaçant les importations commerciales. Si elle est vendue, elle fournit des resssources additionnelles en monnaie locale (fonds de contrepartie) au gouvernement récipiendaire.
• Aide projet : Cette aide a dans la plupart des cas, pour but de transférer un revenu aux populations pauvres ou d'améliorer leur niveau nutritionnel. Elle est fournie au sein de projet de développement et pour des bénéficiaires spécifiques, généralement sous la forme de "Food for Work" (Vivres contre travail).
• Aide d'urgence : Cette aide répond aux catastrophes naturelles, aux guerres et aux chutes de production, dues à la sécheresse ou aux invasions d'insectes.

Telle sont les notions d'aide les plus communément acceptées aujourd'hui. Issue d'un programme essentiellement axé sur la liquidation d'excèdents, au début des années 50, la perception de l'aide alimentaire a vécu un nombre important de changements (conceptuel, politique et institutionnel), s'accompagnant d'une complexité croissante dans les pratiques et procédures liées.

Aperçu historique des perceptions, concepts et institutions

Les années 50

La première référence à l'aide alimentaire au sein d'un forum international se situe lors de la VIIème conférence de la FAO (Food and Agricultural Organization) en novembre 1953 (FAO, 1985). La conférence s'intéresse particulièrement aux difficultés rencontrées pour la première fois depuis la fin de la seconde guerre mondiale quant à l'absorbtion des excèdents de certaines denrées, notamment les céréales, qui s'accumulent rapidement en Amérique du Nord. Ces difficultés mènent les Etats Unis à adopter des mesures et des lois régissant la gestion des excèdents.

La conférence conclue que, en accord avec les principes de la FAO, le remède pour absorber l'offre excèdentaire doit être trouvé dans des politiques permettant d'accroître la consommation dans les Pays En Développement (PED). On reconnaît, au même moment, que ces mesures recquièrent l'observation des répercussions internationales possibles, incluant leurs effets, à la fois, sur les exportations commerciales et sur les produits similaires des pays compétiteurs et sur le développement de la production et de l'économie des pays récipiendaires. Il est surprenant de voir à quel point cette dernière recommandation reste d'actualité plus de 50 ans plus tard.

Les années 60

Jusqu'au d‚but des années 60, l'aide alimentaire est perçue (à raison) presque comme synonyme d'aide alimentaire américaine. Les sujets dominant les discussions politiques et pratiques autour de l'aide sont focalisés sur l'Inde (le plus important récipiendaire), les problèmes de sécheresse, les désincitations vis à vis de la production agricole locale, les balbultiements des relations entre pays donateurs et pays récipiendaires et enfin sur la création récente du Programme Alimentaire Mondial, encore à l'état expérimental.

A posteriori, la première Convention sur l'Aide Alimentaire (Food Aid Conven-tion) peut être considérée comme un tournant dans l'histoire de l'aide; car on y observe l'apparition et l'engagement de donateurs nouveaux. 19 pays sont concernés et s'engagent à fournir un volume minimum de 4,2 millions de tonnes annuellement.

Les années 70

Les années 1970 vont être les témoins d'une crise alimentaire internationale; plusieurs PED sont confrontés à ce que l'on commencera à appeller "insécurité alimentaire". La Convention (FAC) est renégociée en 1971, sans changement dans les engagements. La Conférence Alimentaire Mondiale des Nations Unies en novembre 1974, appelle à une amélioration des politiques concernant l'aide alimentaire et décide de la création de deux organismes:
- Le Comité sur les Politiques et les Programmes d'Aide Alimentaire,
- Le Comité FAO sur la Sécurit‚ Alimentaire Mondiale.

Le problème d'insécurité alimentaire et de pauvreté en Asie continuent de dominer l'agenda international, avec la famine du Bangladesh en 1974. Cependant les crises alimentaires en Afrique, attirent aussi l'attention de la communaut‚ internationale. Le caractère institutionnel de l'aide se renforce du fait de la croissance continue du PAM et de l'établissement de la Réserve Alimentaire Internationale d'Urgence. Durant ces ann‚es, le concept de sécurité alimentaire se définit essentiellement en terme de suffisance des denrées alimentaires au niveau global et national .

Les années 80

Au début des années 1980, et grâce au travaux d'Amartya Sen, le concept de sécurité alimentaire s'élargit d'une définition essentiellement axée sur l'offre vers une notion plus large incluant la demande. Il ne suffit plus que les disponibilités alimentaires soient suffisantes pour couvrir les besoins de l'ensemble de la population d'une nation, il faut aussi que les individus constituant cette population aient les moyens d'accéder aux denrées. La sécurité alimentaire n'est plus uniquement perçue au niveau macroéconomique, et l'approche des analyses sur le sujet s'oriente de plus en plus vers les ménages et l'individu.

En 1983, la FAO synthètise cette nouvelle approche de la sécurité alimentaire au sein d'une définition :

"Assurer en tout temps et à tous les hommes, l'accès matériel et économiques aux aliments de base dont ils ont besoin".

"To ensure that all people at all times have both physical and economic access to the basic food they need."

Depuis, de nombreuses autres définitions ont vu le jour, plus ou moins proches de la notion définie par la FAO. Mais celle ci retient l'adhésion d'un grand nombre d'intervenant dans le domaine et offre de plus un cadre pratique pour les recherches du fait de l'existence des trois facteurs sous-jacents: disponibilités, accessibilité‚ et stabilité.

Dans ce cadre, l'aide alimentaire est considérée comme un moyen dans le processus complexe de la sécurité alimentaire. On lui reconnaît la propriété de pouvoir contribuer au renforcement des trois facteurs cités. Fondamentalement, l'aide alimentaire permet d'accroître l'offre; à travers son ciblage sur certain bénéficiaires, elle renforce l'accessibilité de ces populations; par son type de distribution employé (par exemple: réserve et/ou stock d'urgence), elle peut contribuer à la stabilité. Du fait de ces contributions et de la reconnaissance de la nécessité d'atteindre un certain niveau de sécurité alimentaire dans les PED, la littérature concernant l'aide alimentaire devient de plus en plus indistincte de celle traitant de la sécurité alimentaire.

Les années 1980 ont souvent été décrites comme la dcennie perdue du développement pour beaucoup de PED, crises alimentaires et famines sévissant fortement en Afrique principalement. A cette époque, les progrès en télécommunications permettent aux populations des pays riches d'être le témoin des conséquences des sécheresses et des guerres civiles ; ceci va résulter en une mobilisation massive des populations des pays développés vis à vis des populations touchées des PED.

Ces événements provoquent aussi un nombre important de questionnements sur l'efficacité de l'aide et du renforcement de la sécurité alimentaire. Le contexte n'est plus d'être un donateur efficient en terme financier mais aussi de pratiquer des dons efficaces pour le développement des pays bénéficiaires, et ceci jusqu'aux niveaux désagrégés de l'économie d'un pays (régions, villages, ménages).

C'est aussi la décade des programme d'ajustements structurels. Les contextes d'intervention de l'aide se modifient. On observe une évolution dans la typologie des crises; auparavant, principalement causées par des aléas climatiques, comme les sécheresses de 72-73 et 83-84, les crises alimentaires sont de plus en plus, des conséquences mal contrôlées des réformes économiques et surtout de conflits civils très souvent corrélés à des déplacements massifs de population. Il est à noter que, parallèlement à l'évolution des contextes d'intervention des opérations d'aide alimentaire, la différenciation entre les trois types d'aide ne s'avère plus aussi claire:

• les fonds de contrepartie de l'aide programme sont destinés à financer des projets agricoles spécifiques aux bénéficiaires identifiés;
• Il est courant de voir aujourd'hui des situations que l'on considérait conjoncturelles devenir structurelles : ainsi l'aide alimentaire d'urgence peut parfois être distribuée durant des années
  

Certains types d'aide alimentaire nouveaux apparaissent durant la derniŠre d‚cennie, suite aux changements ‚conomiques. Il n'est ainsi pas rare de faire r‚f‚rence ... l'aide (alimentaire) ... l'ajustement structurel. Cette aide est uti-lis‚e dans des programmes compensatoires auprŠs des populations pauvres, pour all‚ger les effets n‚gatifs ... court terme des programmes d'ajustement.

Les années 90
L'allégement de la pauvreté est une fois de plus à l'ordre du jour de l'agenda des années 1990. L'apparition simultanée de catastrophes à grande échelle, à la fois naturelles et provoquées, particuliŠrement en Afrique domine l'agenda des donateurs et opérateurs de l'aide. Ceci résulte dans des efforts s'orientant des activités de développement vers l'assistance d'urgence et vers la quête de moyens pour renforcer les liens entre les deux. C'est l'apparition du concept d'Urgence et Développement.

Les opérations de développement tentant de lier Urgence et Développement sont de plus en plus nombreuses aujourd'hui. Les opérations d'aide alimentaire, bien entendu, n'échappent pas à la tentative et on essaye d'y incorporer aussi cette notion de continuité. Ainsi, les opérations d'aide alimentaire intégrées au sein de projet de développement sont censées contribuer à une sécurisation alimentaire permettant de faire face à une éventuelle crise grave dans le futur. Et inversement, l'aide alimentaire d'urgence a désormais pour objectif la sécurité alimentaire immédiate et une contribution à la sécurisation du futur.

Evolution des critiques de l'aide alimentaire

En 1960, à l'époque où l'aide alimentaire est liée à la volonté des Etats Unis d'écouler leur excédent de production céréalière, une premiŠre critique de l'aide alimentaire émerge, initiée par T. W. Schultz: l'aide alimentaire distri-buée entraînerait une baisse des prix des denrées alimentaires locales et désinciterait la production locale.
Au fur et à mesure d'opérations d'aide alimentaire plus ou moins réussies, les détracteurs se font de plus en plus nombreux. Les critiques intègrent l'effet "Schultzien" cité précedemment mais aussi d'autres sujets de contreverse, dont les trois premiers cités sont de l'ordre des effets désincitatifs:

• l'aide alimentaire décourage les prises de décisions des gouvernements bénéficiaires particulièrement dans le secteur agricole,
• elle résulte en des changements de goûts ou d'habitudes alimentaires des populations bénéficiaires au profit de produits étrangers non produits localement,
• en concurrençant la production agricole dans les projets Vivres-Contre-Travail, elle désincite la main d'oeuvre à se diriger vers le secteur agricole,
• elle est peu fiable dans sa régularité, ses délais de livraisons, son volume disponible. Elle n'est pas sûre donc comporte des risques.

Les effets désincitatifs cités précédemment ont souvent été étudiés mais les conclusions restent très diverses suivant les pays. L'impact de l'aide alimentaire ne se résumerait pas forcément à des désincitations (dans la production, les politiques agricoles, les habitudes alimentaires et la main d'oeuvre agricole); celles-ci dépendraient plus du contexte d'intervention dans le pays et des certains paramètres propres au pays: politiques agricoles en place, caractéristiques des marchés.

Cependant, il est plus rare de contreverser son rôle dans l'allègement des famines dues à des catastrophes naturelles ou dans la prise en charge alimentaire des réfugiés.

Notre réseau de prévention des crises alimentaires propose des méthodes d’amélioration de la situation alimentaire en Afrique, de la situation alimentaire au Sahel, au Burkina Faso, au Sénégal, au Mali...